Autorisations de construire au Maroc - Rachid BOUFOUS - Architecte-Urbaniste

Autorisations de construire au Maroc 

Par Rachid BOUFOUS

Architecte-Urbaniste
Membre du Conseil National de l’Ordre des Architectes (CNOA)

Le débat actuel au niveau national, porte sur l’encouragement et l’accompagnement de l’investissement, qui passe par la réforme des centres régionaux d’investissement (CRI), la facilitation des procédures d’autorisation et la nécessaire interaction entre administrations pour y arriver. 

Le Discours du Trône de cette année l’a abordé de manière claire. Il y a donc lieu de se pencher sur ces processus afin de mieux comprendre les dysfonctionnements qui ne permettent pas de mettre en œuvre efficacement les instructions du Souverain. Les procédures d’investissement restent assez fastidieuses au Maroc, malgré les grands efforts qui ont été entrepris ces vingt dernières années par les organismes relevant de l’Etat.

La multitude d’intervenants, de décideurs et de signataires des diverses autorisations ne cesse d’augmenter d’année en année, au lieu de diminuer. L’investisseur, qu’il soit local ou étranger désirant construire une d’usine, une villa ou un immeuble, acheter un terrain privé ou étatique pour y réaliser son projet, doit se munir d’une patience à toute épreuve pour pouvoir y arriver dans des conditions et des délais acceptables, tant les procédures sont longues et onéreuses en temps et en argent.

À la base les  projets de construction ou d’aménagements étaient autorisés selon une procédure simple dite de "Commissions de Voiries", qui était présidée par les Gouverneurs des provinces, et qui existaient depuis les années 50 dans les principales villes du royaume. Avec la création des agences urbaines à partir de 1984 (Casablanca) et leur généralisation à partir des années 90 à l’ensemble du territoire national, les procédures d’autorisation de construire et de lotissement devenaient tributaires des Avis Conformes de ces agences, même si, selon le texte du Dahir portant la charte communale et datant de 1976, les autorisations de construire sont du ressort unique des Présidents de Communes, qui sont aussi en charge de la police urbaine et de l’hygiène...

A ce nouveau processus, on y ajouta un moment l’avis des inspecteurs régionaux de l’urbanisme, autre structure de validation des autorisations, voulues par les autorités pour mieux contrôler le fait urbain, à une époque où l’urbanisme était passé sous la tutelle du Ministère de l’intérieur, après plusieurs va-et-vient entre divers départements ministériels.

En effet la démocratie locale voulue à l’époque pour déconcentrer vers les collectivités locales et territoriales les prérogatives du pouvoir central, ne produisit pas les effets escomptés, car ne réussissant à attirer dans les conseils municipaux et communaux que des élites peu formées. Celles-ci avaient pêché durant les années 70 et 80 par un manque de rigueur dans lequel se sont vite faufilés des circuits clientélistes et "facilitateurs", vu les enjeux énormes en présence, ce qui causa beaucoup de tort au développement harmonieux des villes, par la prolifération de l’habitat non réglementaire et des autorisations de complaisance.

Par ailleurs, l’état ne pouvant endiguer le formidable développement démographique et urbain des villes, fut submergé par un dynamisme urbain sans précédent, consécutif à une forte migration des ruraux vers les villes prospères du littoral atlantique principalement, et ce, suite aux longues années sécheresses du début des années 80. Ceci conduisit à la prolifération des quartiers non réglementaires, sous équipés et des bidonvilles.

Ainsi au début des années 2000, la première enquête réalisée par le département de l’habitat faisait ressortir un déficit en logements évalué alors à quelques 1,5 millions d’unités, et on recensait déjà plus 260.000 ménages  bidonvillois, localisés principalement à Casablanca, Temara, Rabat, Salé, Tanger, Marrakech, Agadir, Fès et Meknès. A elle seule la métropole casablancaise comptait 416 douars bidonvillois, réminiscence des anciens quartiers périphériques, où le protectorat contenait les populations autochtones, qui n’avaient pas le droit de séjour ni dans la médina, ni dans la nouvelle ville européenne. Ce qui donnera plus tard, entre autres, les fameux quartiers des Carrières Centrales, Bernoussi, Sidi Moumen, Lahraouiyine, Lahjajma, Hay Thomas...

A cette époque aussi, les multiples gouvernements cherchaient, à juste titre, à trouver les moyens pour limiter cette prolifération anarchique et on lança moult programmes de recasement, de relogement, de lotissements économiques. On créa à cette effet, pas moins de 10 établissements publics dans ce sens : Eracs, Snec, Anhi, Attacharouk. Ces établissement avaient des missions précises, visant in fine à offrir dû logements ou des lots de de terrains à des prix intéressants, et surtout à contribuer à l’éradication des bidonvilles et des tissus urbains précaires ou non réglementaires. Mais vite dépassé par l’ampleur du phénomène de l’habitat insalubre et des bidonvilles,, l’État préféra fermer les yeux, du moment que la paix urbaine était assurée...

Des quartiers entiers émergèrent du jour au lendemain, un peu partout, à l’image de Beni Makada, Sania Mesnana Moghogha  ou Douar Saddam  à Tanger, de Derb Moulay Omar à Meknes, de Kahf Al Azba et Bensouda à Fes, des Hays Tassoltante et Al Kodia à Marrakech, des quartiers d’Adrar et Dakhla à Agadir, des Douars Kora et Garaa à Rabat, ou mieux encore les quartiers non réglementaires de Sidi Taïbi et de Qarya, dans les environs de Salé.

Les vingt dernières années pourtant été consacrées par les départements de l’habitat et de l’intérieur, à l’élimination de ces noyaux insalubres. Un réel travail de fond a été mené par ces départements.

Devant ces phénomènes et face à la rareté du foncier mobilisable, des programmes sociaux visant à endiguer cette trop forte demande en logement furent lancés par l’état, à l’image du programme national des 200.000 logements sociaux, initié en 1994 et qui devait permettre de résorber ce phénomène.

Face à la lenteur dans la réalisation dudit programme par les établissements publics, cités précédemment, on passa quelques années plus tard à la vitesse supérieure en associant le secteur privé, et en 1998 on introduisit dans la loi de finances un texte permettant aux promoteurs réalisant 2500 logements sur cinq ans d’être exonérés de tout impôt et taxes. Ces incitations fiscales, faites dans l’urgence de l’époque, allaient contribuer à construire plus de 1 Million de logements sociaux en 15 ans, ce qui est un réel défi et une bouffée d’air permettant au plus grand nombre de se loger à faible coût. Malgré toutes ces tentatives louables, la dynamique urbaine emportée par l’économie souterraine engendrée, échappait toujours à une régulation stricte.

En réaction à ce mouvement qui allait en empirant, l’État décida de réguler le fait urbain par l’introduction de nouveaux outils de régulation : les agences urbaines, et les inspections d’urbanisme et plans réglementaires. Ces plans, établis sous formes de plans d’aménagements (PA), de schéma directeurs (SDAU) et autres plans de zonages, devaient couvrir un territoire national très peu urbanisé, en dehors des centres créés durant le protectorat ou émanant des anciennes villes impériales. Pourtant, ces plans d’aménagements, qui ont force de loi et sont opposables aux tiers, connurent très vite des difficultés inhérentes à leur réalisation, principalement dues à l’incapacité financière de l’état de pouvoir s’approprier par la procédure d’expropriation instituée par le Dahir du 6 mai 1982, portant loi n°07/81, des terrains privés frappés, par ces règlements, de servitudes d’équipements publics. Le PA ayant une durée de vie légale de 10 ans, l’État n’a pas le droit, de par la loi qu’il avait instaurée, de reconduire le même zonage d’équipement sur les mêmes parcelles privées, si elles n’ont pas fait l’objet d’expropriation au bout de 10 ans et 1 jour...

Les ressources inhérentes à ces expropriation n’ont jamais été mobilisées de manière suffisante par l’État afin d’atteindre ces objectif d’aménagement du territoire, le taux de réalisation des plans d’aménagement en matière de mobilisation d’équipements publics ne dépassa jamais les 27%, et les villes manquent toujours des parcelles pour construire des écoles, collèges, lycées et centres de santé publics, nécessaires pour répondre aux besoins d’une population, en perpétuelle augmentation.

Les limites réglementaires posées par les documents d’urbanisme, PA et SDAU, on été décelées  rapidement par l’État lui-même, car ne pouvant autoriser d’autres projets en dehors des zonages imposés par ces documents réglementaires. Alors, l’administration sortit une de ces idées lumineuses dont elle a le secret : LA DÉROGATION.

Par une simple circulaire, la 3020/27 du 04/03/2003, établie conjointe entre les ministres de l’urbanisme et de l’intérieur et amendée par une autre circulaire, la 10098/31 du 06/07/ 2010, l’État se donnait le droit de déroger aux plans d’urbanisme existants, afin de permettre la réalisation de grands projets ou d’encourager des promoteurs public ou privés à réaliser des opérations, qu’ils n’auraient pas pu réaliser autrement. Bien que contenue dans des projets visant à la lutte contre l’habitant insalubre, la promotion du logement social, du tourisme ou de l’industrie, ladite circulaire sera assez vite dévoyée de son but initial, et on finit par déroger à la Dérogation...

Alors, tout devint "dérogeable", il suffisait de bien argumenter le projet ou y introduire un zest de logements sociaux, d’équipements hôteliers ou d’unités industrielles, avec moult emplois directs et indirects que ces projets allaient permettre de créer, pour que ça passe...

Mais sans la dérogation, on n’aurait jamais pu permettre aux investisseurs tant institutionnels que privés, de réaliser les grands projets que le Maroc a vu éclore ces vingt dernières années comme : le plan azur; le plan Emergence; les zones industrielles intégrées, l’offshoring, le plan Maroc Vert; la stratégie logistique, programme des villes nouvelles, les groupements immobiliers du logement social, ainsi que les équipements publics grands ou petits... ou de construire le Million de logements sociaux qui sauva le pays d’un réel marasme, et lui évita de nouvelles émeutes urbaines.

Ce fut donc après les événements survenus à Casablanca en 1981, qu’on prit réellement conscience de ce phénomène urbain. L’état créa alors une grande agence urbaine, couvrant les territoires des cinq préfectures et des provinces dépendant de la grande métropole économique du royaume. Cette agence qui sera mise sous la tutelle directe du ministère de l’intérieur, à ce jour, avait pour mission de mettre en place les outils réglementaire visant à cette régulation. On instaura un Avis Conforme qui revenait de droit à cette agence, et sans lequel les présidents de communes ne pouvaient pas, seuls, autoriser les projets sur leurs territoires. Cet Avis Conforme dont furent dotés les autres ces agences urbaines par la suite, vint effectivement encadrer les multiples dérapages observés par le passé, en matière d’occupation du sol, de zonage ou d’affectations.

Mais cette nécessaire régulation s’accompagna d’un rallongement des délais d’obtention des autorisations, car entre-temps on subordonna l’obtention de cet avis, à l’accord de tous les partenaires siégeant en commission d’autorisation et qui comprenait les représentants de la wilaya, de la commune et de l’agence urbaine,  ainsi que d’autres intervenants inexistants auparavant à savoir : les services de la protection civile, les délégataires des réseaux (Lydec, Redal, Amendis, Régies de distribution, ONEP, ONE), en plus d’une ribambelle de services dits "extérieurs" sollicités pour avis à chaque fois que le projet à autoriser devait avoir leur assentiment : l’inspection de l’urbanisme, l’éducation, la santé, les agences du bassin hydraulique, les services d’hygiène ou d’autres services et intervenants plus importants encore. In fine, la commission d’instruction de projet pouvait regrouper jusqu’à 19 intervenants différents, ce qui faisait ressembler cette procédure d’obtention des autorisations de construire ou de lotir à une véritable usine à gaz.

Tout cela bien sûr, était agrémenté de tonnes de papiers, de tirages de plans, d’études, de plaquettes, revus et corrigés des dizaines de fois afin d’être recevables par l’ensemble des intervenants, car les avis défavorables frappant les projets étant légions et quasi systématiques, obligeant les architectes et leurs clients à revoir leurs projets à chaque tenue de commission. Il n’est toujours pas rare, même à l’heure actuelle, qu’un projet puisse être autorisé au bout du 4ème ou 5ème passage en commission, les délais d’autorisation étant au minimum de 6 à 8 mois, voire 1 an pour certains projets complexes, un peu partout à travers le pays. Les autorisations modificatives connaissent les mêmes délais longs, alors qu’ils ne sont des modifications de projets déjà autorisés...

Et si ce n’était que cela, car les remarques en cascades sont monnaies courantes dans ces commissions. Quand vous pensez en avoir fini avec les remarques des intervenants, d’autres remarques, inexistantes au début atterrissent par enchantement à la fin ou en milieu du processus, ce qui engendre de nouveaux avis défavorables et donc de nouvelles présentations et corrections du projet. Mais là où le bât blesse, reste l’interprétation de la réglementation. À la base, le projet à autoriser se réfère à la note de renseignement émise par l’agence urbaine concernant le titre foncier du terrain objet du projet et qui n’est elle-même qu’une extraction du plan d’aménagement, qui est un bien collectif payé une première fois sur les deniers publics et donc par les citoyens, et devrait être remise gratuitement aux requérants. Or cette notre de renseignement est payante, entre 250 à 450 Dh par demande, et doit dater de moins de trois mois pour être recevable en commission d’autorisation. Cette note de renseignement, même si elle se base sur un document opposable aux tiers, à savoir le plan d’aménagement ou le SDAU, demeure toutefois consultative et ne constitue pas en soi une preuve définitive du règlement qui y figure pourtant, l’avis de la commission étant toujours nécessaire et primordial...

Hormis ces tracasseries, une autre paire de manche est à jouer avec les services de la protection civile. Depuis quelques années et suite à de multiples sinistres, les services de la protection civile ont été introduits dans le circuit des autorisations de construire. On leur octroya par la suite de donner leur avis sur les lotissement aussi, alors qu’il s’agit d’aménagements. Toutefois, et depuis 2014 le règlement des sapeurs pompiers est le seul à figurer au bulletin officiel.

Et même avec cette réglementation se pose le problème de son interprétation. Le manque de souplesse, voire la rigidité des sapeurs pompiers reste compréhensible toutefois, car elle tire son origine du non respect des règles de sécurité incendie par beaucoup d’industriels, promoteurs  et de maîtres d’œuvres, ce qui a conduit par le passé, à des sinistres regrettables, et je comprends que les pompiers soient si tatillons, la sécurité des biens et des personnes étant indiscutable...

Une autre paire de manche, mais néanmoins la plus importante est le vis-à-vis avec les communes où les préfectures et wilayas durant ce processus d’autorisation. Le plus souvent les communes ne sont pas dotés de personnel technique compétent, et les Présidents ont recours à de simples techniciens, formés sur le tas pour instruire les dossiers déposés auprès de leurs services. Combien même il existerait dans ces communes des architectes, ils sont souvent mis à l’écart ou marginalisés.

Ceci sans compter sur l’intervention des Gouverneurs et Walis dans le processus d’autorisation, car sans eux, vous pouvez obtenir les avis favorables des agences urbaines ou l’assentiment des présidents de communes, l’accord de ces hauts fonctionnaires reste indispensable. Dans beaucoup de régions et de provinces ou préfectures, ce sont les Walis et les Gouverneurs qui "font et défont" les autorisations, se basant sur les prérogatives que leur octroi le Dahir définissant leur fonction qui les qualifie de coordonateur et l’exécutant local de l’action gouvernementale. Les Walis sont par ailleurs les principaux promoteurs de l’investissement au niveau local et de ce fait, les centres régionaux d’investissement (CRI) ont été mis sous leur commandement direct depuis 2002. En outre ils disposent des terrains domaniaux de leurs régions, en vue de les mettre à la disposition des investisseurs locaux ou étrangers.

Ils octroient aussi les vocations non agricoles (VNA) des terrains objets de projets d’investissement et les alors de principe de dérogation. Depuis la loi 66.12, adoptée en 2017, relative au contrôle des infractions en matière de construction et d’urbanisme, les Gouverneurs et Walis sont responsables du contrôle des autorisations des opérations de construction et d’aménagement, au détriment des présidents de communes, qui ont été de ce fait mis à l’écart  ...

Le rôle de ces hauts fonctionnaires étant central et indispensable, il serait judicieux de le renforcer à l’avenir, car personnellement, je ne crois pas beaucoup aux sirènes de la démocratie locale ou régionale. Pas maintenant en tous cas, et tant que la majorité des élus locaux ou régionaux restent très peu formés et souvent sous-diplômés, voire analphabètes. Tous ces intervenants, leurs avis multiples et multiformes, freinent et ralentissent considérablement le processus d’octroi des autorisations de construire et de lotir, ce qui impacte défavorablement le fameux classement "Doing Business", imposé par la Banque Mondiale à tous les pays du globe, comme étant l’alpha et l’oméga de la bonne gouvernance contemporaine. Depuis trois ans ce processus de DÉMATÉRIALISATION des procédures d’autorisation de construire été de loti,, totalement informatisé, est en fonction à Casablanca sous la plate-forme CASAURBA, géré par une société privée, pour le compte de la Ville, de la Wilaya et de l’Agence Urbaine.

Ceci pose avec acuité la question de la gestion par cette société des données confidentielles des clients (certificats de propriété, statuts des sociétés, plans cadastraux), même si cette société  privée le fait pour le compte de l’administration. L’acte et le processus d’autorisation étant des prérogatives régaliennes de l’état et de l’administration, elles ne peuvent, en principe, être déléguées en tout ou partie à des tiers, de surcroît, privés...

Par ailleurs, la dématérialisation est un processus sophistiqué, faisant appel à l’informatique uniquement. Plus de papier, une traçabilité efficace des avis, et des signatures électronique, via des clés USB sécurisées, exigées à chaque intervenant et ce, à chaque stade du processus d’autorisation. Ce sont les architectes qui introduisent et suivent les dossiers éléctroniquement. Les architectes sont les seuls interlocuteurs de cette plateforme, avec les topographe dans une moindre mesure, dont l’intervention est limitée aux opérations de morcellement. Ce nouveau processus est certes une réelle avancée, même si sa mise ne place reste tributaire de la volonté et de la mobilisation de tous les intervenants. D’autres procédures se basant sur cette dématérialisation ont démarré à Salé, à Taza, et à Kenitra, avec des résultats intéressants, alors que Rabat, Capitale du Royaume se dépêtre encore dans les fiches des remarques, rédigées comme des ordonnances médicales, malgré le montant exorbitant de la rémunération pour services rendus (6 Dh par m2 couvert ou loti), et qui est la plus élevée du pays . Et pourtant cette agence arbore fièrement une certification ISO 9001 version 2008, pour des performances qui demeurent assez faibles et peu efficientes.

Que dire in fine de tout ce processus ?

Je pense, avec l’expérience longtemps accumulée dans les couloirs des agences urbaines et des divers services communaux et étatiques, qu’il y a lieu pour l’administration, de se désengager à terme, et définitivement de ce processus d’octroi des autorisations des construire ou de lotir. Le Maroc compte actuellement plus de 3500 architectes et autant d’ingénieurs, de bureaux d’études et de topographes, qui ont des compétences avérées et connaissent parfaitement le terrain et les diverses réglementations, contrairement aux agents de l’administration, qui n’ont jamais pratiqué dans le secteur privé et ne sont, souvent, pas du tout  au fait des bouleversements techniques qui se passent en dehors de leurs bureaux cossus.

Je préconise même que ces fonctionnaires fassent régulièrement des stages dans les agences d’architecture ou d’ingénieries ou même des stages en chantier, pour être à la page de ce qui se fait sur le terrain. Car comment accepter par exemple, en tant que professionnels, que l’instruction des dossiers d’autorisation se fasse par des fonctionnaires fraîchement débarqués des écoles d’architecture, où la formation sur terrain est le talon d’Achille, ou déléguée à de simples techniciens...

Le processus d’autorisation de construire et de lotir doit, à mon sens, revenir aux Architectes du secteur privé, du moment qu’ils assument sur le terrain l’entière responsabilité de leurs projets, ce qui est le cas aujourd’hui, notamment avec la loi 66.12 régissant les infractions en matière de construction.

Ou alors, si l’état ne veut pas lâcher cette prérogatives d’octroi des autorisations de construire ou de lotir, je propose qu’elles soient dévolues aux Walis et aux Gouverneurs, seuls, dans le respect des dispositions de la même loi 66.12, qui leur octroie ce droit de contrôle. Celui qui contrôle les projets, doit être à mon sens, celui qui délivre les autorisations de construire et les permis d’habiter. Cela a le mérite de clarifier les responsabilités et de ne plus les diluer dans une multitude d’intervenants...

Les architectes, dans leur majorité souffrent de la lenteur du processus actuel, qui peut durer de six mois à un an, selon la taille des projets, ce qui pénalise lourdement les investisseurs et retarde grandement la réalisation de leurs projets. Seule la limitation drastique des intervenants dans le processus d’octroi des autorisations, permettra l’éradication, une fois pour toutes, les fameux circuits parallèles de "facilitation", qui ont beaucoup nui à l’acte de bâtir au Maroc...