La production du foncier constructible par LAHLOU M. N.

LAHLOU M.N.

LA PRODUCTION DU FONCIER CONSTRUCTIBLE

D’une approche juridique à une démarche 

de développement socioéconomique

Introduction

Le Maroc connait depuis plusieurs décennies, une urbanisation rapide due à une augmentation naturelle des ménages urbains, à l’intégration dans les périmètres urbains d’importantes zones agricoles et à la persistance de l’exode rural.  Cette situation se traduit par des besoins sans cesse croissants en matière de logement, d’espaces d’accueil des activités commerciales, logistiques et industrielles, d’équipement d’infrastructure et socio-collectifs.

Pour se faire, il est nécessaire de garantir la disponibilité et la mobilisation de foncier ouvert à l’urbanisation par des documents d’urbanisme homologués et par la réalisation des réseaux d’infrastructure primaires et hors site, conditions sine qua non pour permettre à l’état, aux collectivités territoriales et aux opérateurs publics et  privés, de répondre aux besoins des populations concernées, d’assurer un développement urbain harmonieux et d’offrir des conditions optimales pour l’investissement, la création d’emplois et  de richesse.

L’ouverture à l’urbanisation du foncier se fait, principalement par les Schémas Directeur d’Aménagement Urbain (SDAU) et les Plans d’Aménagement (PA) qui sont des documents d’urbanisme réglementaire car ils permettent de fixer le zoning affecté au sol et les règles d’aménagement (emprises des voies, espaces libres…) et de constructibilité (hauteur, emprise au sol, reculs par rapport aux limites de parcelles ….).

En l’absence de ces documents, il est fait recours à la procédure dérogatoire qui donne la possibilité à une commission présidée par l’autorité locale d’examiner les projets soumis et de statuer sur leur autorisation ou pas.

Cette condition n’est cependant pas suffisante car il est indispensable de raccorder le projet  autorisé aux réseaux  d’infrastructure existant, qui doivent être réalisés par la commune, le gestionnaire des réseaux de la ville ou le promoteur c’est la phase opérationnelle des documents d’urbanisme qui n’est pour le moment que peu ou pas institutionnalisée, règlementée  et mis en œuvre.

 Estimation des besoins fonciers en milieu urbain

	Besoins fonciers Habitat	Besoins fonciers Equipements publics	Besoins fonciers activités économiques	Total des besoins fonciers annuels	Total des besoins Fonciers de la période	Variation en %
1994-2004	2 670	180	225	3 075	30 075
2004-2014	3 935	265	400	4 600	46 000	53,0%
2014-2024	4625	311	550	5 486	54860	19,3%
2024-2034	4648	313	700	5 661	56610	3,2%
2034-2044	3544	239	900	4 683	46830	-17,3%

Source : Etude relative à l’élaboration de la stratégie nationale de gestion du foncier (calculs EDESAT)

Le foncier est une matière première brute, à usage multiple, soumis à des enjeux multiples et souvent antagoniques. En outre, cette ressource n’est pas totalement exploitable, dans la mesure où les zones de montagnes et les zones désertiques, sont difficilement compatibles avec le développement d’établissements humains. Il en est de même des zones impropres à l’urbanisation à cause de risques majeures d’inondations, d’activités sismiques ainsi que des zones à protéger du fait de leurs hautes valeurs écologiques comme les zones humides, les sites de migrations ornithologiques…

Elle n’est pas, non plus, renouvelable, même si certains pays comme le japon ou ceux du golfe persique, ont gagné plusieurs hectares sur la mer pour réaliser des projets d’infrastructure ou des projets résidentiels et touristiques.

Le foncier est cependant, indispensable à toute activité de développement et d’investissement, aussi bien en matière d’extraction et de production minière, de production et de mise en valeur agricole en zones irriguées ou en Bour, en terrains de parcours pour l’élevage ou en domaine forestier, qu’en aménagement urbain pour usage résidentiel, d’activités industrielles et commerciales ainsi que pour les équipements socio collectifs et les activités d’animation, sportives et de loisirs.

Ces usages n’obéissent pas aux mêmes règles de gestion et d’enjeux socio-économiques et se trouvent parfois face à des intérêts contradictoires, notamment quand il s’agit de développement urbain qui résulte d’une urbanisation inéluctable et la nécessité de préserver les terres agricoles et les écosystèmes naturels, indispensables à la protection de l’environnement et au développement durable.

C’est le cas aussi lorsqu’il s’agit des projets concernant des grands équipements d’infrastructure, tels que des barrages, aéroports, ports, autoroutes, station de production d’énergie renouvelable qu’elle soit éolienne ou solaire, sites miniers de phosphate, ou autre et dont la réalisation se fait au détriment des terres agricoles.

Ces contraintes militent pour une plus grande maitrise de l’usage du foncier afin d’atteindre un équilibre et une adéquation entre les besoins du développement urbain et la nécessité de mise en valeur des terres agricoles et de protection de l’écosystème environnemental.

Pour se faire il y a lieu de lutter, d’une part contre l’étalement des villes qui engendre notamment, des problématiques d’accessibilité, de transport, d’équipements publics et des coûts de gestion hors de portée des collectivités locales et d’autre part contre l’installation des activités industrielles et de logistique en dehors des périmètres urbains et de zones spécialement aménagées à cause de la disponibilité et du coût du foncier.

Il y a, par ailleurs, lieu de favoriser et de promouvoir à l’intérieur des périmètres urbains, la production de foncier constructible à des couts abordables et ce par la réalisation des réseaux d’infrastructure principaux et hors site, indispensables sur le plan technique pour pouvoir se raccorder aux réseaux de la ville et obligatoire de par la loi sur l’urbanisme pour toute autorisation de lotir et de construire.

Du statut rural à la vocation urbaine

Le foncier au Maroc se caractérise par plusieurs statuts  propriété privée, domaine privé et public de l’état, domaine maritime, hydraulique et forestier de l’état, les terres collectives, les biens habous, les terres guichs, le patrimoine public et privé des collectivités territoriales).

Il relève par ailleurs de plusieurs régimes (régime traditionnel « Melk », régime d’immatriculation à la conservation foncière et les titres khalifiens spécifiques aux régions nord hors Tanger) qui ont chacun leur propres règles, leur propre gestionnaire et constituent parfois des contraintes non négligeables à sa mobilisation pour le développement urbain et la promotion de l’investissement.

Cependant, quel que soit le statut ou le régime juridique, la problématique fondamentale demeure, la transformation du foncier rural en foncier urbain et la production du foncier constructible. Celles-ci sont tributaires de 2 conditions indissociables et sine qua non qui sont :

(I) La couverture des territoires par les documents d’urbanisme qui définissent les conditions et modalités d’utilisation et d’occupation du sol est une étape indispensable pour éviter un développement anarchique et des coups-partis qui hypothèquent parfois le devenir de certaines villes.

Elle est importante parce qu’elle permet aux agences urbaines et aux collectivités locales de disposer d’une base légale pour traiter les demandes d’autorisations des projets urbains et aux départements ministériels de réaliser les équipements socio-collectifs selon leur disponibilité budgétaire, mais n’est cependant pas suffisante pour ouvrir réellement à l’urbanisation, les territoires couverts par ces documents.

L’élaboration des documents d’urbanisme, leur programmation et leur élaboration relèvent des prérogatives de l’administration, qui décide en dernier lieu des options et orientations stratégiques proposées par ces documents, la concertation avec les communes et la délibération des conseils communaux, quoique importantes, restent néanmoins peu contraignantes pour l’administration.

Cette situation impacte la position des communes qui ne considèrent pas ces documents comme un support de planification et de développement urbain mais uniquement comme un moyen pour instruire, délivrer des autorisations administratives et recouvrer des taxes fiscales importantes.

 (II) La réalisation des réseaux d’infrastructure primaires et hors site pour pouvoir les raccorder aux réseaux de la ville, car la gestion urbaine qui relève des compétences et prérogatives des communes, ne concerne pas uniquement les zones urbanisées qui nécessitent entretien des réseaux, développement du transport en commun, régulation de la circulation, aménagement paysager, réalisation des équipements de proximité, animation sociale, culturelle, sportive. 

La gestion efficiente concerne aussi et surtout, les zones non encore urbanisées, qui ont besoin, certes, d’être couvertes par des documents d’urbanisme homologués mais aussi de la réalisation des réseaux d’infrastructure primaires et hors site pour être véritablement ouvertes à l’urbanisation et offrir du foncier constructible dans des conditions et des couts satisfaisants, attirer les investissements et créer des emplois.

Pour ce faire, plusieurs modes opératoires peuvent être envisagés, en fonction de la taille de l’opération, de l’état du parcellaire des propriétés foncières, de l’adhésion des propriétaires et des choix stratégiques opérés par la commune et l’autorité locale :

(I) la réalisation de ces travaux est normalement du ressort de la ville dans la mesure où l’ensemble des voies d’aménagements et la totalité des réseaux d’infrastructure, sont une fois réalisés, réceptionnés et remis au domaine public communal ((art 20 à 29 de la loi 25-90). C’est à elle, par conséquent, qu’il revient de les réaliser et de les gérer directement ou de confier cette mission à un concessionnaire, qu’il soit public à l’instar des régies autonomes de distribution ou de sociétés privées (Redal, Lydec…) ou à une SDL crée spécialement pour gérer tout ou partie de ces réseaux (Fès et Salé pour l’éclairage public).

Dans les faits, cette mission est laissée à la charge des lotisseurs et promoteurs immobiliers qui sont obligés de par la loi sur l’urbanisme de se raccorder aux réseaux de la ville pour pouvoir obtenir les autorisations de lotir et de construire, même quand les réseaux hors site dépassent l’aire des projets à autoriser et concernent tout un bassin versant.

Certes l’article 20 de la loi 25-90 relative aux lotissements prévoit pour « le lotisseur qui se substitue à la commune pour réaliser les réseaux principaux de voirie et d’assainissement peut, sur la base d’un accord avec la commune, percevoir des propriétaires de terrains bénéficiant de ces nouveaux réseaux, une indemnité ……. recouvrée par la commune …..et reversée au lotisseur à concurrence du montant des travaux qu’il a effectué aux lieu et place de la commune », mais cette disposition est virtuelle et n’est quasiment jamais mise en œuvre.

(II) Ces réseaux peuvent être réalisés par les concessionnaires en maitrise d’ouvrage délégué pour le compte des communes, cependant les contrats de concession ne concernent que la gestion des réseaux existants et la réalisation des travaux nécessaires pour en améliorer l’exploitation, sans s’intéresser aux nouvelles zones à ouvrir à l’urbanisation par les documents d’urbanisme et leur besoins en réseaux primaires et hors site.

Les concessionnaires, agissent essentiellement comme prestataires de services et exigent soit la réalisation par le lotisseur, selon ses propres normes et par des entreprises qu’ils auraient agréées préalablement, soit le payement intégral du cout des réseaux réalisés par ses soins.

(III) La réalisation de ces réseaux pourrait intervenir dans un cadre coopératif et de partenariat entre les propriétaires fonciers et les lotisseurs agissant dans le même secteur, en créant une association syndicale des propriétaires fonciers.

L’obsolescence du texte sur les syndicats des propriétaires qui date de 1917 et le refus de plusieurs propriétaires d’adhérer à cette démarche volontaire, fait qu’on ne recourt que très rarement à ce texte et nécessite une refonte de ce texte, en vue de moderniser la création et la gestion de ces syndicats et de rendre l’adhésion des propriétaires obligatoires à l’instar des syndicats de propriétaires des immeubles collectifs.

Le Groupement d’Intérêt Economique (GIE) de plusieurs opérateurs immobiliers, institué par la loi 13-97, pourrait constituer, pour sa part, une solution pour regrouper les propriétaires et opérateurs pour la réalisation en commun des réseaux d’infrastructures qui desservent les propriétés des différents membres du GIE, mais le recours à cette formule, reste lui aussi facultatif et dépendant du bon vouloir et de la propre volonté des intéressés ou des autorités (cas de la province de Nouaceur)

L’impact des dispositions actuelles

Aujourd’hui, le seul mode opératoire légal, pour la production du foncier constructible est le lotissement des terrains réalisés par les opérateurs privés et surtout publics.

Ces derniers ont initié dans le cadre du partenariat public/privé (PPP) par la cession des ilots de superficie plus grande pour permettre aux opérateurs privés d’accéder à un foncier public constructible avec des conditions de prix et de cession intéressantes, selon un appel à manifestation d’intérêt (AMI) et un cahier des charges.

Cette démarche n’a été expérimentée que dans les projets de villes nouvelles et n’a pas eu de suite dans les autres grands projets et via des projets spécifiques sur le foncier public mobilisé ces dernières années.

Le transfert de responsabilité sur les lotisseurs, aussi bien par la commune, par les services en charge de la gestion de ces réseaux, a pour conséquence, la persistance des lotissements dits clandestins ou irréguliers, obligeant l’état et les communes à intervenir à posteriori pour les équiper et les raccorder aux réseaux de la ville, souvent à des coûts plus élevés et à fonds perdus.

Il entraine par ailleurs, le renchérissement de la charge du foncier constructible qui doit supporter la totalité du cout des réseaux primaires et hors site, obérant ainsi plusieurs projets à caractère social ou générateurs d’emplois et de plus-values.

Pour justifier cette démarche, les communes ont de tout temps, avancé l’argument du manque de moyens financiers.

Certes le gros du budget des communes est accaparé par les frais de fonctionnement, le reste est alloué à l’entretien de l’existant et à la construction de quelques équipements sociaux, le recours aux crédits du Fonds d’Equipement Communal est peu fréquent et est destiné prioritairement, à financer la part des communes dans les programmes d’alimentation en eau potable et d’électrification.

Cette situation est due à la faible capacité d’endettement des communes auprès du FEC et encore moins vis-à-vis des banques ou des institutions financières internationales.

Seule la ville de Casablanca a obtenu, dernièrement, un prêt de 172 millions d’euros de la banque mondiale, t destiné à l’appui au programme intégré de réformes et d’investissements en vue de développer les capacités globales de la ville, améliorer l’environnement urbain, l’accès aux services de base et optimiser l’environnement des affaires.

Elle est aussi dû, au faible intérêt qu’accorde les communes à l’investissement dans les projets de développement urbain et d’équipement en réseaux d’infrastructure, d’autant plus que les textes en vigueur relatif à l’urbanisme et ceux portant charte communale, ne comportent aucune obligation aux communes d’opérer ces investissements et de mettre en œuvre les dispositions des documents d’urbanisme.

Elle est, enfin dû, au fait que ces opérations sont considérées comme des investissement à fonds perdus, alors que bien au contraire, elles sont rentables et peuvent constituer une ressource supplémentaire au budget des communes pour réaliser des équipements socio-collectifs de proximité qui relèvent des compétences des communes, comme le recommande toutes les organisations de développement et de coopération des collectivités territoriales.

L’intérêt de l’aménagement foncier

La transformation du foncier, d’un statut rural à une vocation urbaine et la production du foncier constructible est économiquement rentable dans la mesure où :

(i) elle permet aux opérateurs et investisseurs de disposer d’un foncier couvert par un zoning adéquat et raccordé aux réseaux d’infrastructure de la ville, moyennant le paiement d’une taxe d’équipement à la commune ou à l’opérateur en charge de l’opération d’aménagement foncier. Elle lui permet en outre de ne plus subir les aléas des spéculations et des hausses continues des prix, ni des risques des autorisations administratives via le recours à une hypothétique procédure de dérogation.

(ii) Elle a un impact positif sur la maitrise du développement urbain et la lutte contre les lotissements « clandestins » en permettant de mettre sur le marché immobilier du foncier constructible conformément aux besoins définis par les documents d’urbanisme et dans des conditions de cession et de prix en adéquation avec les projets urbains envisagés.

(iii) Elle est financièrement rentable du fait que son recouvrement tient compte du cout global d’aménagement comprenant les études, les travaux, les frais financiers et les frais divers de gestion, couts optimisés grâce à l’effet d’échelle qui concerne de grandes opérations d’aménagement foncier, ainsi que d’une marge raisonnable pour la réalisation d’équipements socio-collectifs.

Le recouvrement devrait se faire sur la base des mètres carrés de plancher autorisés (Surface Hors Œuvre Totale) qui représentent la superficie vendable supportant la charge foncière, pour garantir un traitement équitable entre les propriétaires foncier selon la productivité de leurs terrains et une taxation proportionnelle au chiffre d’affaires résultant de la cession des unités résidentielles, commerciales ou industrielles produites.

Le montant de la taxe d’équipement devrait tenir compte d’une révision des prix en fonction de la date de payement pour inciter les propriétaires malveillants et/ou récalcitrants à adhérer à cette opération et à s’acquitter de leur dû conformément au planning des travaux et de recouvrement arrêté.

La maîtrise d’ouvrage de ces opérations revient obligatoirement et de droit à la commune, quant à l’opérateur quel que soit son statut, il ne peut agir que dans le cadre d’une maîtrise d’ouvrage déléguée, dans un cadre conventionnel afin de garantir une gestion optimum et efficience des études, des travaux d’aménagement, des actions d’accompagnement et de suivi indispensables à sa réussite.

Il y a lieu de signaler que le Maroc, ne dispose pas d’institutions spécialisées en aménagement urbain. Les opérateurs publics historiques (CDG, GAO) n’opèrent qu’à l’échelle de leurs opérations propres ou en MOD dont le foncier est maîtrisé. Quant aux SDL, elles sont cantonnées, à nos jours, dans des opérations ponctuelles, souvent de réhabilitation ou de mise à niveau de projets existants.

D’où la nécessité de doter, dans une 1^ère phase, les régions d’organismes publics dédiés au portage foncier, à l’aménagement urbain et à la production de foncier constructible, pour réguler, encadrer et fluidifier les dispositions et les mécanismes du marché foncier urbain, à l’instar des EPF en France.

L’EPF, est avant tout un outil de portage foncier permettant aux maires de réaliser leurs projets structurants. …... L’EPF, joue également un rôle de régulateur foncier en achetant, dans des zones stratégiques et des territoires en pleine transformation, des terrains qui méritent d’être protégés de la spéculation, …….. Ainsi, avec la Caisse des dépôts, nous avons créé une société commune de portage foncier à long terme, sur dix ans. L’objectif est d’empêcher la flambée des prix en limitant le prix final pour le Francilien qui cherche à se loger.

En conclusion : il ressort de ce qui précède que la production du foncier constructible est indispensable pour la maîtrise du développement urbain et la promotion des activités économiques créatrices de richesses et d’emplois.

Elle est par ailleurs un moyen efficace de lutte contre la spéculation et la rétention du foncier. Elle constitue, une activité rentable pour les communes pouvant générer des ressources supplémentaires pour une meilleure gestion urbaine et pour une plus grande implication de ces dernières dans la planification spatiale et la maîtrise du développement des villes.

Elle a un impact avéré dans le cadre de la régionalisation avancée et la lutte contre les disparités territoriales, en incitant et créant une émulation entre les collectivités territoriales pour équiper leurs territoires, offrir du foncier urbanisable et constructible et aménager des zones d’activités adaptées à leur spécificité pour attirer l’investissement et favoriser la création des emplois et des richesses.

La problématique du foncier, ne doit plus être approchée uniquement à travers une vision juridique et réglementaire (multiplicité des statuts, diversité des régimes, textes de lois et règlements…). Le foncier devrait être considéré comme un composant incontournable dans toute opération d’investissement, d’aménagement et de construction et un intrant important dans le système économique et social et doit obéir à des règles de fluidité, de transparence et d’équité dans les transactions et de régulation des coûts de sa production.