
LA PRODUCTION DU FONCIER CONSTRUCTIBLE
D’une approche juridique à une démarche
de développement
socioéconomique
Introduction
Le Maroc connait depuis plusieurs
décennies, une urbanisation rapide due à une augmentation naturelle des ménages
urbains, à l’intégration dans les périmètres urbains d’importantes zones
agricoles et à la persistance de l’exode rural.
Cette situation se traduit par des besoins sans cesse croissants en
matière de logement, d’espaces d’accueil des activités commerciales,
logistiques et industrielles, d’équipement d’infrastructure et socio-collectifs.
Pour se faire, il est
nécessaire de garantir la disponibilité et la mobilisation de foncier ouvert à
l’urbanisation par des documents d’urbanisme homologués et par la réalisation
des réseaux d’infrastructure primaires et hors site, conditions sine qua non
pour permettre à l’état, aux collectivités territoriales et aux opérateurs
publics et privés, de répondre aux
besoins des populations concernées, d’assurer un développement urbain
harmonieux et d’offrir des conditions optimales pour l’investissement, la
création d’emplois et de richesse.
L’ouverture à l’urbanisation
du foncier se fait, principalement par les Schémas Directeur d’Aménagement
Urbain (SDAU) et les Plans d’Aménagement (PA) qui sont des documents
d’urbanisme réglementaire car ils permettent de fixer le zoning affecté au sol
et les règles d’aménagement (emprises des voies, espaces libres…) et de
constructibilité (hauteur, emprise au sol, reculs par rapport aux limites de
parcelles ….).
En l’absence de ces
documents, il est fait recours à la procédure dérogatoire qui donne la
possibilité à une commission présidée par l’autorité locale d’examiner les
projets soumis et de statuer sur leur autorisation ou pas.
Cette condition n’est
cependant pas suffisante car il est indispensable de raccorder le projet autorisé aux réseaux d’infrastructure existant, qui doivent être
réalisés par la commune, le gestionnaire des réseaux de la ville ou le
promoteur c’est la phase opérationnelle des documents d’urbanisme qui n’est
pour le moment que peu ou pas institutionnalisée, règlementée et mis en œuvre.
|
Besoins fonciers Habitat |
Besoins fonciers Equipements publics |
Besoins fonciers activités économiques |
Total des besoins fonciers annuels |
Total des besoins Fonciers de la période |
Variation en % |
1994-2004 |
2 670 |
180 |
225 |
3 075 |
30 075 |
|
2004-2014 |
3 935 |
265 |
400 |
4 600 |
46 000 |
53,0% |
2014-2024 |
4625 |
311 |
550 |
5 486 |
54860 |
19,3% |
2024-2034 |
4648 |
313 |
700 |
5 661 |
56610 |
3,2% |
2034-2044 |
3544 |
239 |
900 |
4 683 |
46830 |
-17,3% |
Source : Etude relative à l’élaboration de la stratégie nationale
de gestion du foncier (calculs EDESAT)
Le foncier est une matière
première brute, à usage multiple, soumis à des enjeux multiples et souvent antagoniques.
En outre, cette ressource n’est pas totalement exploitable, dans la mesure où
les zones de montagnes et les zones désertiques, sont difficilement compatibles
avec le développement d’établissements humains. Il en est de même des zones
impropres à l’urbanisation à cause de risques majeures d’inondations,
d’activités sismiques ainsi que des zones à protéger du fait de leurs hautes
valeurs écologiques comme les zones humides, les sites de migrations
ornithologiques…
Elle n’est pas, non plus,
renouvelable, même si certains pays comme le japon ou ceux du golfe persique,
ont gagné plusieurs hectares sur la mer pour réaliser des projets
d’infrastructure ou des projets résidentiels et touristiques.
Le foncier est cependant, indispensable
à toute activité de développement et d’investissement, aussi bien en matière
d’extraction et de production minière, de production et de mise en valeur
agricole en zones irriguées ou en Bour, en terrains de parcours pour l’élevage
ou en domaine forestier, qu’en aménagement urbain pour usage résidentiel,
d’activités industrielles et commerciales ainsi que pour les équipements socio
collectifs et les activités d’animation, sportives et de loisirs.
Ces usages n’obéissent pas
aux mêmes règles de gestion et d’enjeux socio-économiques et se trouvent
parfois face à des intérêts contradictoires, notamment quand il s’agit de
développement urbain qui résulte d’une urbanisation inéluctable et la nécessité
de préserver les terres agricoles et les écosystèmes naturels, indispensables à
la protection de l’environnement et au développement durable.
C’est le cas aussi lorsqu’il
s’agit des projets concernant des grands équipements d’infrastructure, tels que
des barrages, aéroports, ports, autoroutes, station de production d’énergie
renouvelable qu’elle soit éolienne ou solaire, sites miniers de phosphate, ou
autre et dont la réalisation se fait au détriment des terres agricoles.
Ces contraintes militent pour
une plus grande maitrise de l’usage du foncier afin d’atteindre un équilibre et
une adéquation entre les besoins du développement urbain et la nécessité de
mise en valeur des terres agricoles et de protection de l’écosystème
environnemental.
Pour se faire il y a lieu de
lutter, d’une part contre l’étalement des villes qui engendre notamment, des
problématiques d’accessibilité, de transport, d’équipements publics et des coûts
de gestion hors de portée des collectivités locales et d’autre part contre l’installation
des activités industrielles et de logistique en dehors des périmètres urbains
et de zones spécialement aménagées à cause de la disponibilité et du coût du
foncier.
Il y a, par ailleurs, lieu de
favoriser et de promouvoir à l’intérieur des périmètres urbains, la production
de foncier constructible à des couts abordables et ce par la réalisation des
réseaux d’infrastructure principaux et hors site, indispensables sur le plan
technique pour pouvoir se raccorder aux réseaux de la ville et obligatoire de par
la loi sur l’urbanisme pour toute autorisation de lotir et de construire.
Du statut rural à la vocation urbaine
Le foncier au Maroc se caractérise
par plusieurs statuts propriété privée, domaine
privé et public de l’état, domaine maritime, hydraulique et forestier de
l’état, les terres collectives, les biens habous, les terres guichs, le
patrimoine public et privé des collectivités territoriales).
Il relève par ailleurs de plusieurs
régimes (régime traditionnel « Melk », régime d’immatriculation à la
conservation foncière et les titres khalifiens spécifiques aux régions nord
hors Tanger) qui ont chacun leur propres règles, leur propre gestionnaire et
constituent parfois des contraintes non négligeables à sa mobilisation pour le
développement urbain et la promotion de l’investissement.
Cependant, quel que soit le
statut ou le régime juridique, la problématique fondamentale demeure, la transformation
du foncier rural en foncier urbain et la production du foncier constructible.
Celles-ci sont tributaires de 2 conditions indissociables et sine qua non qui
sont :
(I) La couverture des
territoires par les documents d’urbanisme qui définissent les conditions et
modalités d’utilisation et d’occupation du sol est une étape indispensable pour
éviter un développement anarchique et des coups-partis qui hypothèquent parfois
le devenir de certaines villes.
Elle est importante parce
qu’elle permet aux agences urbaines et aux collectivités locales de disposer
d’une base légale pour traiter les demandes d’autorisations des projets urbains
et aux départements ministériels de réaliser les équipements socio-collectifs
selon leur disponibilité budgétaire, mais n’est cependant pas suffisante pour
ouvrir réellement à l’urbanisation, les territoires couverts par ces documents.
L’élaboration des documents
d’urbanisme, leur programmation et leur élaboration relèvent des prérogatives
de l’administration, qui décide en dernier lieu des options et orientations
stratégiques proposées par ces documents, la concertation avec les communes et
la délibération des conseils communaux, quoique importantes, restent néanmoins peu
contraignantes pour l’administration.
Cette situation impacte la
position des communes qui ne considèrent pas ces documents comme un support de
planification et de développement urbain mais uniquement comme un moyen pour
instruire, délivrer des autorisations administratives et recouvrer des taxes
fiscales importantes.
(II) La réalisation des réseaux
d’infrastructure primaires et hors site pour pouvoir les raccorder aux réseaux
de la ville, car la gestion urbaine qui relève des compétences et prérogatives
des communes, ne concerne pas uniquement les zones urbanisées qui nécessitent
entretien des réseaux, développement du transport en commun, régulation de la
circulation, aménagement paysager, réalisation des équipements de proximité,
animation sociale, culturelle, sportive.
La gestion efficiente concerne
aussi et surtout, les zones non encore urbanisées, qui ont besoin, certes, d’être
couvertes par des documents d’urbanisme homologués mais aussi de la réalisation
des réseaux d’infrastructure primaires et hors site pour être véritablement ouvertes
à l’urbanisation et offrir du foncier constructible dans des conditions et des
couts satisfaisants, attirer les investissements et créer des emplois.
Pour ce faire, plusieurs
modes opératoires peuvent être envisagés, en fonction de la taille de
l’opération, de l’état du parcellaire des propriétés foncières, de l’adhésion
des propriétaires et des choix stratégiques opérés par la commune et l’autorité
locale :
(I) la réalisation de ces
travaux est normalement du ressort de la ville dans la mesure où l’ensemble des
voies d’aménagements et la totalité des réseaux d’infrastructure, sont une fois
réalisés, réceptionnés et remis au domaine public communal ((art 20 à 29 de la
loi 25-90). C’est à elle, par conséquent, qu’il revient de les réaliser et de
les gérer directement ou de confier cette mission à un concessionnaire, qu’il
soit public à l’instar des régies autonomes de distribution ou de sociétés
privées (Redal, Lydec…) ou à une SDL crée spécialement pour gérer tout ou
partie de ces réseaux (Fès et Salé pour l’éclairage public).
Dans les faits, cette
mission est laissée à la charge des lotisseurs et promoteurs immobiliers qui
sont obligés de par la loi sur l’urbanisme de se raccorder aux réseaux de la
ville pour pouvoir obtenir les autorisations de lotir et de construire, même
quand les réseaux hors site dépassent l’aire des projets à autoriser et
concernent tout un bassin versant.
Certes l’article 20 de la
loi 25-90 relative aux lotissements prévoit pour « le lotisseur qui se substitue à la commune pour réaliser les réseaux
principaux de voirie et d’assainissement peut, sur la base d’un accord avec la
commune, percevoir des propriétaires de terrains bénéficiant de ces nouveaux
réseaux, une indemnité ……. recouvrée par la commune …..et reversée au lotisseur
à concurrence du montant des travaux qu’il a effectué aux lieu et place de la
commune », mais cette disposition est virtuelle et n’est quasiment
jamais mise en œuvre.
(II) Ces réseaux peuvent
être réalisés par les concessionnaires en maitrise d’ouvrage délégué pour le compte
des communes, cependant les contrats de concession ne concernent que la gestion
des réseaux existants et la réalisation des travaux nécessaires pour en
améliorer l’exploitation, sans s’intéresser aux nouvelles zones à ouvrir à
l’urbanisation par les documents d’urbanisme et leur besoins en réseaux
primaires et hors site.
Les concessionnaires,
agissent essentiellement comme prestataires de services et exigent soit la
réalisation par le lotisseur, selon ses propres normes et par des entreprises
qu’ils auraient agréées préalablement, soit le payement intégral du cout des
réseaux réalisés par ses soins.
(III) La réalisation de ces
réseaux pourrait intervenir dans un cadre coopératif et de partenariat entre
les propriétaires fonciers et les lotisseurs agissant dans le même secteur, en
créant une association syndicale des propriétaires fonciers.
L’obsolescence du texte sur
les syndicats des propriétaires qui date de 1917 et le refus de plusieurs
propriétaires d’adhérer à cette démarche volontaire, fait qu’on ne recourt que
très rarement à ce texte et nécessite une refonte de ce texte, en vue de moderniser
la création et la gestion de ces syndicats et de rendre l’adhésion des
propriétaires obligatoires à l’instar des syndicats de propriétaires des
immeubles collectifs.
Le Groupement d’Intérêt Economique
(GIE) de plusieurs opérateurs
immobiliers, institué par la loi 13-97, pourrait constituer, pour sa part, une
solution pour regrouper les propriétaires et opérateurs pour la réalisation en
commun des réseaux d’infrastructures qui desservent les propriétés des
différents membres du GIE, mais le recours à cette formule, reste lui aussi
facultatif et dépendant du bon vouloir et de la propre volonté des intéressés
ou des autorités (cas de la province de Nouaceur)
L’impact des dispositions actuelles
Aujourd’hui, le seul mode
opératoire légal, pour la production du foncier constructible est le
lotissement des terrains réalisés par les opérateurs privés et surtout publics.
Ces derniers ont initié dans
le cadre du partenariat public/privé (PPP) par la cession des ilots de
superficie plus grande pour permettre aux opérateurs privés d’accéder à un
foncier public constructible avec des conditions de prix et de cession
intéressantes, selon un appel à manifestation d’intérêt (AMI) et un cahier des
charges.
Cette démarche n’a été
expérimentée que dans les projets de villes nouvelles et n’a pas eu de suite
dans les autres grands projets et via des projets spécifiques sur le foncier
public mobilisé ces dernières années.
Le transfert de
responsabilité sur les lotisseurs, aussi bien par la commune, par les services
en charge de la gestion de ces réseaux, a pour conséquence, la persistance des
lotissements dits clandestins ou irréguliers, obligeant l’état et les communes
à intervenir à posteriori pour les équiper et les raccorder aux réseaux de la
ville, souvent à des coûts plus élevés et à fonds perdus.
Il entraine par ailleurs, le
renchérissement de la charge du foncier constructible qui doit supporter la
totalité du cout des réseaux primaires et hors site, obérant ainsi plusieurs
projets à caractère social ou générateurs d’emplois et de plus-values.
Pour justifier cette
démarche, les communes ont de tout temps, avancé l’argument du manque de moyens
financiers.
Certes le gros du budget des
communes est accaparé par les frais de fonctionnement, le reste est alloué à
l’entretien de l’existant et à la construction de quelques équipements sociaux,
le recours aux crédits du Fonds d’Equipement Communal est peu fréquent et est
destiné prioritairement, à financer la part des communes dans les programmes
d’alimentation en eau potable et d’électrification.
Cette situation est due à la
faible capacité d’endettement des communes auprès du FEC et encore moins
vis-à-vis des banques ou des institutions financières internationales.
Seule la ville de Casablanca
a obtenu, dernièrement, un prêt de 172 millions d’euros de la banque mondiale, t
destiné à l’appui au programme intégré de réformes et d’investissements en vue
de développer les capacités globales de la ville, améliorer l’environnement
urbain, l’accès aux services de base et optimiser l’environnement des affaires.
Elle est aussi dû, au faible
intérêt qu’accorde les communes à l’investissement dans les projets de
développement urbain et d’équipement en réseaux d’infrastructure, d’autant plus
que les textes en vigueur relatif à l’urbanisme et ceux portant charte communale,
ne comportent aucune obligation aux communes d’opérer ces investissements et de
mettre en œuvre les dispositions des documents d’urbanisme.
Elle est, enfin dû, au fait
que ces opérations sont considérées comme des investissement à fonds perdus,
alors que bien au contraire, elles sont rentables et peuvent constituer une
ressource supplémentaire au budget des communes pour réaliser des équipements
socio-collectifs de proximité qui relèvent des compétences des communes, comme
le recommande toutes les organisations de développement et de coopération des
collectivités territoriales.
L’intérêt de l’aménagement foncier
La transformation du
foncier, d’un statut rural à une vocation urbaine et la production du foncier
constructible est économiquement rentable dans la mesure où :
(i) elle permet aux
opérateurs et investisseurs de disposer d’un foncier couvert par un zoning
adéquat et raccordé aux réseaux d’infrastructure de la ville, moyennant le
paiement d’une taxe d’équipement à la commune ou à l’opérateur en charge de
l’opération d’aménagement foncier. Elle lui permet en outre de ne plus subir
les aléas des spéculations et des hausses continues des prix, ni des risques
des autorisations administratives via le recours à une hypothétique procédure
de dérogation.
(ii) Elle a un impact
positif sur la maitrise du développement urbain et la lutte contre les
lotissements « clandestins » en permettant de mettre sur le marché
immobilier du foncier constructible conformément aux besoins définis par les
documents d’urbanisme et dans des conditions de cession et de prix en
adéquation avec les projets urbains envisagés.
(iii) Elle est
financièrement rentable du fait que son recouvrement tient compte du cout
global d’aménagement comprenant les études, les travaux, les frais financiers
et les frais divers de gestion, couts optimisés grâce à l’effet d’échelle qui
concerne de grandes opérations d’aménagement foncier, ainsi que d’une marge
raisonnable pour la réalisation d’équipements socio-collectifs.
Le recouvrement devrait se
faire sur la base des mètres carrés de plancher autorisés (Surface Hors Œuvre
Totale) qui représentent la superficie vendable supportant la charge foncière,
pour garantir un traitement équitable entre les propriétaires foncier selon la
productivité de leurs terrains et une taxation proportionnelle au chiffre d’affaires
résultant de la cession des unités résidentielles, commerciales ou
industrielles produites.
Le montant de la taxe
d’équipement devrait tenir compte d’une révision des prix en fonction de la
date de payement pour inciter les propriétaires malveillants et/ou
récalcitrants à adhérer à cette opération et à s’acquitter de leur dû
conformément au planning des travaux et de recouvrement arrêté.
La maîtrise d’ouvrage de ces
opérations revient obligatoirement et de droit à la commune, quant à
l’opérateur quel que soit son statut, il ne peut agir que dans le cadre d’une
maîtrise d’ouvrage déléguée, dans un cadre conventionnel afin de garantir une
gestion optimum et efficience des études, des travaux d’aménagement, des actions
d’accompagnement et de suivi indispensables à sa réussite.
Il y a lieu de signaler que
le Maroc, ne dispose pas d’institutions spécialisées en aménagement urbain. Les
opérateurs publics historiques (CDG, GAO) n’opèrent qu’à l’échelle de leurs
opérations propres ou en MOD dont le foncier est maîtrisé. Quant aux SDL, elles
sont cantonnées, à nos jours, dans des opérations ponctuelles, souvent de
réhabilitation ou de mise à niveau de projets existants.
D’où la nécessité de doter, dans
une 1ère phase, les régions d’organismes publics dédiés au portage
foncier, à l’aménagement urbain et à la production de foncier constructible,
pour réguler, encadrer et fluidifier les dispositions et les mécanismes du
marché foncier urbain, à l’instar des EPF en France.
L’EPF, est avant tout un outil de portage foncier permettant aux maires de
réaliser leurs projets structurants. …... L’EPF, joue également un rôle de régulateur foncier en achetant, dans des
zones stratégiques et des territoires en pleine transformation, des
terrains qui méritent d’être protégés de la spéculation, …….. Ainsi, avec
la Caisse des dépôts, nous avons créé une société commune de portage
foncier à long terme, sur dix ans. L’objectif est d’empêcher la flambée des
prix en limitant le prix final pour le Francilien qui cherche à se loger. |
En conclusion : il ressort de ce qui précède que la production du foncier constructible est indispensable pour la maîtrise du développement urbain et la promotion des activités économiques créatrices de richesses et d’emplois.
Elle est par ailleurs un moyen efficace de lutte contre la
spéculation et la rétention du foncier. Elle constitue, une activité rentable pour
les communes pouvant générer des ressources supplémentaires pour une meilleure
gestion urbaine et pour une plus grande implication de ces dernières dans la
planification spatiale et la maîtrise du développement des villes.
Elle a un impact avéré dans le cadre de la régionalisation avancée
et la lutte contre les disparités territoriales, en incitant et créant une émulation
entre les collectivités territoriales pour équiper leurs territoires, offrir du
foncier urbanisable et constructible et aménager des zones d’activités adaptées
à leur spécificité pour attirer l’investissement et favoriser la création des
emplois et des richesses.
La problématique du foncier, ne doit plus être approchée uniquement
à travers une vision juridique et réglementaire (multiplicité des statuts,
diversité des régimes, textes de lois et règlements…). Le foncier devrait être
considéré comme un composant incontournable dans toute opération
d’investissement, d’aménagement et de construction et un intrant important dans
le système économique et social et doit obéir à des règles de fluidité, de
transparence et d’équité dans les transactions et de régulation des coûts de sa
production.
Publier un commentaire